大法官釋字595號 與勞基法、代位權相關

大法官釋字595號
摘要(本號釋憲文與勞基法、代位權相關)
司法院大法官，就
（一）臺灣彰化地方法院九十一年度訴字第一０四一號給付工資墊款事件，認受理訴訟之權限與行政法院確定裁判之見解發生歧異，聲請統一解釋案；
（二）臺北高等行政法院九十年度訴字第二八一三號請求償還工資墊款事件，對於受理訴訟之權限與臺灣士林地方法院八十九年度促字第二七七六Ο號、九十一年度促字第二九三八七號民事裁定之見解有異，聲請統一解釋案，
作成釋字第五九五號解釋。

壹、事實
（一）臺灣彰化地方法院法官陳弘仁聲請解釋案
1. 勞工保險局（以下稱勞保局）依勞動基準法第二十八條規定墊償勞工工資後，依「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」第十四條規定向雇主請求償還墊款，向臺灣臺中高等行政法院起訴，該院以本事件屬國庫行政之行政私法行為，應依民事法律規定向普通法院尋求救濟，裁定駁回勞保局之訴。
2. 嗣勞保局改向臺灣彰化地方法院提起民事訴訟，審理該事件之法官陳弘仁認為此一爭議應屬公法關係，應由行政法院審理。乃以該院與行政法院就審判權所持見解歧異，裁定停止訴訟程序，聲請統一解釋。
（二）臺北高等行政法院第五庭聲請解釋案
1. 勞保局依「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」第十四條規定向雇主請求償還墊款，於八十九年間向臺灣士林地方法院（以下簡稱士林地院）聲請核發支付命令，遭該院以返還墊款屬公法上之法律關係應循行政訴訟程序解決，普通法院對之無審判權為由駁回聲請。
2. 嗣勞保局向臺北高等法院提起給付訴訟，該院認此一請求返還墊款事件應由普通法院審判。勞保局遂於九十一年間再向士林地院聲請支付命令仍遭駁回，爰以士林地院與該院因適用勞動基準法第二十八條第四項規定，就審判權之見解發生歧異，聲請為統一解釋。
貳、爭點
 勞保局依法所墊付雇主積欠勞工之薪資，所產生對雇主之請求權，其性質為何(公法抑或私法而生之權利)？
 普通法院與行政法院審判權分界的交集與競合問題。
 審判權二元化的區分準則與對人民訴訟權益的影響。
参、大法官解釋文
勞動基準法第二十八條第一項、第二項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金（以下簡稱墊償基金）；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿六個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第四項規定「雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金」，以及「積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法」（以下簡稱墊償管理辦法）第十四條第一項前段規定：「勞保局依本法第二十八條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權 (以下簡稱工資債權) 」，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權，下同），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權。
肆、評論
大法官於解釋文清楚揭示：勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權，乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。
明確將此項審判權歸屬於普通法院，然而，因本案而引起之公法與私法審判權之爭議，則未全面性的提出釋憲解釋。而依各大法官所提之協同意見書與部分協同、部分不同意見書觀點，有以下的討論空間：
一、 大法官解釋理由書部份：
1. 墊償基金所墊償者，具私法債權之性質，係雇主對於勞工私法上之工資給付債務。所墊償之資金來源乃由雇主負責繳納，並非以國庫財產墊償勞工，由此取得對雇主之代位求償權，其債權範圍、內容與原來之私法上工資債權具相同性質。
2. 勞工保險局行使此項代位求償權時，乃處於與勞工之同一地位，不因墊償基金由中央主管機關設置管理委員會管理，或墊償基金之設立具有公益上理由，而改變其私法之性質。
3. 設若雇主違背繳納基金費用之義務，應依中華民國九十一年十二月二十五日修正公布前之勞動基準法第七十九條第一款 規定裁處罰鍰，係屬違背公法上義務，此部分即為行政訴訟之範疇。
二、 協同意見書部份 大法官 許宗力、賴英照、林子儀、許玉秀
1. 大法官為解決審判權之消極衝突，已針對案件公、私法性質爭議作成多號統一解釋 ，可惜始終僅就系爭事件之公、私法屬性作技術性判斷，未能就審判權爭議導致侵害人民訴訟權之問題進一步表示意見。
2. 釋字第五四0號，對於審判權爭議導致侵害人民訴訟權之問題獲得初步之解決：……判斷事件公、私法屬性之外，更明確宣告「事件經本院解釋係民事事件，認提起聲請之行政法院無審判權者，該法院除裁定駁回外，並依職權移送有審判權限之普通法院，受移送之法院應依本院解釋對審判權認定之意旨，回復事件之繫屬，依法審判」，將該個案當事人因一開始選錯法院所遭致之不利益予以排除。
3. 然而，對於法院間審判權競合與判斷爭議，依法尋求大法官會議做統一解釋法律命令之案件，所引致人民之不利益，則尚無法有效處理；造成人民反因不可歸責於自己之事由，而招致權益受損。故認行政法院不得因該訴訟係私法上爭議而逕以裁定駁回，於此情形下，應貫徹釋字四八二號保障人民訴訟權之意旨，使人民無須承擔公、私法關係難以判斷之不利益，並得適用類推民事訴訟法第二十八條第一項規定，以裁定將該訴訟事件移送有審判權之法院審理。各該法院就其受理訴訟之權限，如與移送法院之見解有異時，仍得以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，如果依據相關法令精神仍無法達到保障人民訴訟受益權，則最終不排除宣告民事訴訟法相關法規範違憲。
三 部分協同部分不同意見書之部分 大法官 彭鳳至、林子儀
1. 墊償基金為國家機關依據公法而行使公權力之行政行為：該適用公法規定所為之行政行為，自與私法行為有異。縱其部分經費來源並非出於國庫，但係由國家依法強制具有雇主身分之人民提繳，故既非國庫行政，尤非私人財產之管理運用，而係行政機關為實現公益目的，依據公法規定以行使國家公權力之行政行為。
2. 勞工請求墊償工資，為公法上權利，因此必須具備法定要件、依法定程序辦理。雇主償還墊款，為公法上義務，係以積欠工資墊款為給付內容，乃依法律特別規定之內容而發生之公法上金錢給付義務，屬公法上爭議，應循行政訴訟途徑，請求救濟。勞保局向雇主請求償還墊款，乃行使公法上之金錢請求權，原則上應作成行政處分催繳，例外始得向行政法院提起一般給付訴訟。本件基於法治國家法院等值之基本原則、司法資源有效利用及發揮訴訟制度最大救濟功能之考量，則應認由普通法院行使審判權為宜。
3. 國家行為多元化人民生活更為複雜審判權之區分標準日益困難，勢無法將公、私法爭議之性質截然劃分。若相關爭議之法律救濟途徑未加明定，復因相關爭議究屬公法或私法性質難以定義，而造成審判權劃分困難者，應由各級法院於現行法律適用上為合憲解釋，或由立法機關明定審判權移送之制度以為補救。惟此一訴訟制度所造成之不利益，不應由請求司法救濟之人民承擔，否則立法者所為審判權劃分之訴訟制度設計缺失，應屬對人民尋求司法救濟之憲法上權利，已造成不必要之重大阻礙，而為違憲。
四 整體意見之歸納與省思
1. 大法官之意見，仍以本案審判權以普通法院為宜，而其理由不盡相同，於統一解釋法律與命令的基礎下，個人見解仍以協同意見書所述之見解較利於現行法院實務運作所需，理由亦充分，相對而言，部分協同、部分不同意見書認本案屬公法上之權利義務，而最後仍以『為謀司法資源之有效利用，發揮訴訟制度最大之救濟功能，故勞保局向雇主請求償還墊款之方式，應認由普通法院行使審判權為宜。』就法之本身而言，雖有相同之結論，其理由仍囿於相關法令與審判權爭議之框架，而做例外之處理。
2. 法院之設立，本是以為人民服務為宗旨，自應以人民之利益為重。所有大法官均指出，對於訴訟當事人權益維護之重要性，同時指向，最終若無法確保訴訟當事人之利益時，即應宣布民事訴訟法與行政訴訟法相關法條因侵害人民訴訟利益而為違憲，或為造成人民於訴訟權益上重大不利益而為違憲。部分協同、部分不同大法官彭鳳至、林子儀則針對二元訴訟制度的爭議，採取了更高更廣的視野，承認審判權分離在我國訴訟制度上造成了問題，認應脫離本案大法官解釋僅就爭議本身所為解釋之基本原則與方法之限制，其解釋範圍與理由形成之空間應更為寬廣，比較不同說法，個人以為後者之釋憲精神更能符合未來審判權爭議所需。
3. 審判權二分法當難以規範所有私法與公法爭議之情形，普通法院與行政法院本因人民而存在，就本釋憲案之爭議產生，個人認為承審法官受限於法令之框架，限縮自我司法功能，無法就訴訟法律基本精神保障人民利益，僅依法官個人拘泥於法規條文而無突破法令巢臼創舉，其所衍生的司法資源浪費與無效率，係對於司法精神過度保守心態所致。以彰化地院一案為例，該承審法官就其審判權之認定，若以更大的彈性為法律上之解釋，應無違法審判之可能，如各法院能對於介於公法與私法重覆地帶之爭議案件做較寬之認定，審判權爭議案件當可有效降低。
4. 法律條文的設計，以及未來民事與行政訴訟法應能修法以符合未來所需，以對人民最大保障之法律設計功能性，當人民訴訟於公、私法有爭議時，任一承審法院應先就其是否有審判權做一判定；如認無審判權者，應有相關機制設計，依法移轉另一法院，以求正確與便民。若另一法院見解岐異導致之審判權爭議，則停止訴訟程序，轉而聲請大法官會議解釋。而非如本案事實，多遭法院以無審判權而裁定駁回之結果。
追求正義的代價，不應無視於成本!
此釋憲案係由法院法官依大法官審理案件法第五條之規定聲請釋憲，有別於由一般人民聲請者，法官就審判權爭議所考量者，較以法律本身或相關法條是否符合(所訂之條件解釋又過於嚴苛)為重點，屬執行層面的範疇。其所強調者，當為法律條文下的公平性與合法性，然而，法之本身精神是否相違、是否合憲則無法兼顧。
大法官所持角度則不受限於法條本身所形成之框架，而每每能有符合公義具有公正角度之釋憲文，其所代表者，係法律保障人民的最高象徵。然就某些釋憲案之成因，其不合憲之理由至為明顯，何以未能在各法院訴訟時即獲得正義之結果，而必須動用大法官合議資源，改正違憲情形，其所付出之代價未免過於昂貴。
N/A 無針對此法規之修正。