大法官釋字第472號： 健保法就強制納保繳費及滯納金之規定違憲

大法官釋字第472號：
健保法就強制納保繳費及滯納金之規定違憲
壹 事實---案例,聲請釋憲文
一．立法委員周伯倫等五十二人聲請書:全民健康保險法之強制全體國民納保及繳費之規定有否違憲:
〔爭議之法條〕:全民健康保險法第十一條之一、第六十九條之一及第八十七條 明文要求所有國民必須強制納保及相關罰則規定，顯已將全民健保視為一種「國民應盡義務」,越逾憲法規定;且強制要求全體國民「投保繳費」的作法，顯有牴觸憲法及適用憲法上之爭議。
〔聲請解釋憲法之理由〕

(一).全民健康保險法強制全體國民投保，使之變相成為一種強制納保、強制繳費之國民應盡之「第四種義務」。
(二).全民健康保險法以片面立法,並藉國家力量強制全體人民「應納保、繳費」,嚴重違反「契約自由」之基本精神。
(三).憲法增修條文第九條提及「國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥之研究發展」，係屬課予「國家」之義務而非課予人民之義務。
二．立法院聲請書：
主旨：為全民健康保險法強制全民參與健康保險，並溯及既往侵害原已參加公、勞、農保之既得權益及其對原有法律之信賴利益，是否構成違憲疑義一案，請查照惠予解釋見復。（院長 劉松藩）
立法院議案關係文書（中華民國八十四年五月三十一日印發）
案由：本院委員吳德美等十六人，本院通過實施全民健康保險法強制全民參與健康保險，並溯及既往侵害原已參加公、勞、農保之既得權益及其對原有法律的信賴利益，是否構成違憲？擬由本院聲請大法官解釋，俾作為本院日後修訂本法的依據。是否有當，請公決案。
提案人：吳德美
釋憲聲請書
主旨：「全民健康保險法」（以下簡稱「健保法」）強制全民參加健康保險，並溯及既往侵害原已參加公、勞、農保之既得權益及其對原有法律之信賴利益，是否牴觸憲法第十五條規定？爰依「司法院大法官審理案件法」第五條第一項第二款之規定，聲請大法官解釋。
三．紐創企業有限公司（代表人黃洪鈞）聲請書
主旨：為就台灣台中地方法院對聲請人所為八十六年度中保險簡字第八號、八十六年度保險簡上字第二號民事確定判決，所適用之全民健康保險法部分條文之規定，認有牴觸憲法之疑義，致影響聲請人之權益事，請惠予解釋。
爭議之事實與經過
１．聲請人為紐創企業有限公司法定代理人，本公司雖前曾參加勞保，然全民健康保險推行以來，從無意願參加該保險，而當初全民健康保險局僅寄發全民健康保險投保單位成立申報表至本公司，從未告知本公司是否可不加入，本公司員工不明其義，誤以為行政機關所需之填報資料，而將公司員工之資料填寫寄發。
２．嗣本公司因顧及員工之權益，對於員工部分之健保費，乃同意繳納，對於公司法定代理人及其眷屬部分並未同意加入健保合約，是故兩方並未達成意思表示合致之情形，則可否僅依單方要求，即科予一如何負擔給付之請求除未置應外，仍執意需依健保法之規定，向本公司請求給付健保費及滯納金。
３．經查該台灣台中地方法院所為八十六年度中保險簡字第八號民事判決，容有未審酌實情，逕依有違憲之虞的健保法，核認本公司應給付系爭健保費用及滯納金，對此部分為聲請人所不服，爰依法提起上訴。
４．台灣台中地方法院民事庭審理，嗣又以八十六年度保險簡上字第二號民事判決駁回聲請人之上訴而告確定。
５．所提之違憲理由，如聲請人對健保局新年度未發放健保卡，卻要求聲請人公司給付健保費，每個人應對自己的生命、生活、健康負責，有權選擇如何讓自己回復健康的途徑等及所提之存證信函終止健保合約一事為說明，聲請人認為現行健保法之部分條文規定，嚴重侵害聲請人之權益，而有違憲之虞，為此提出本件釋憲。
貳 爭點---全民健康保險法有關強制全民納保、繳納保費及加徵滯納金之規定，是否違憲？
爭點一．強制全民納保係在憲法明定人民有納稅、服兵役及受國民教育之三項義務外，強制全國人民參加健保,對人民課以參加健保之法律義務 ,增加憲法所無之義務，故有違憲之嫌 。
爭點二.．全民健康保險法採取強制納保制度,以及其就既有保險制度醫療給付部分所為的整合，影響人民信賴利益。
爭點三.．健保法之強行將公、勞、農保中醫療保險部分納入健保,對原已參加勞保、公保、農保等社會保險之人民而言，實施全民健保後或保費負擔加重或給付水準降低，有違信賴保護原則;侵害原已參加公、勞、農保者之既得利益，因而構成違憲
參 解釋---大法官解釋文(解釋日期:民國 88年1月29日)
爭點一:強制全民納保係在憲法明定人民有納稅、服兵役及受國民教育之三項義務外，強制全國人民參加健保,對人民課以參加健保之法律義務 ,增加憲法所無之義務，故有違憲之嫌 。
一.解釋文多數意見書：
全民健康保險法第十一條之一、第六十九條之一及第八十七條有關強制納保、繳納保費，係國家為達成全民納入健康保險，以履行對全體國民提供健康照護之責任所必要，基於社會互助、危險分攤及公共利益之考量，符合憲法推行全民健康保險之意旨；同法第三十條 有關加徵滯納金之規定，則係促使投保單位或被保險人履行其繳納保費----公法上金錢給付之義務之必要手段。係為促使投保單位或被保險人履行，與前述強制納保均係實現全民健康保險之合理手段，應無逾越憲法第二十三條 規定之必要程度,與憲法第二十三條亦無牴觸。
二. 吳大法官庚協同意見書:
1.法律對人民所課予之義務，合憲與否不在於義務本身是否出自憲法規定，而係該項法律是否依憲法所定之程序產生？義務內容是否合理？與憲法之意旨是否相符？本件聲請意旨對義務之認知，顯有誤會。
2. 憲法課予國家機關某種事項之作為義務時，一般稱為憲法委託，而憲法委託又有明示委託與默分,推行全民健保可謂後者。立法者履行憲法委託之義務而制定相關法律，涉及對個人自由權利之限制，與立法者單純依據憲法第二十三條基於公共利益等因素考量之比例原則，具有更高之正當性，若非如此解釋則早年開始實施之「三七五減租」、「耕者有其田」等措施，均可能因過度侵害人民既得之財產權而違憲矣！
3.憲法推行全民健康保險之本旨，在使全體國民均納入健保體系，至於強制納保之方式憲法增修條文 本身並未規定，立法及行政機關自有裁量之空間，並對其決策成敗負政治責任，尚非釋憲機關所能置喙。
三.孫森焱大法官協同意見書
全民健康保險的推行復為憲法增修條文第十條第五項所揭示國家的基本國策。是在我國實施全民健康保險原即不發生違憲問題。
爭點二.全民健康保險法採取強制納保制度,以及其就既有保險制度醫療給付部分所為的整合,影響人民信賴利益。
一.解釋文:多數意見書：
全民健康保險法對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救助，不得逕行拒絕給付，以符憲法推行全民健康保險，保障老弱殘廢、無力生活人民之旨趣。惟大法官亦認為應依本解釋意旨本於全民健康保險法施行時，該法第八十五條 限期提出改制方案之考量，適時通盤檢討改進 。
二.．孫森焱大法官協同意見書
立法機關制定全民健康保險法，乃基於公共政策之考量所作醫療資源分配而課予人民權益變動之義務，其中使全民納入健康保險所訂強制納保條款，符合憲法設定基本國策及修憲者所為價值判斷之意旨。
按社會保險以社會連帶、強制參加為基礎，以追求社會福利為目的。因此，強制參加、繳納保險費、危險分攤社會化為社會保險之主要特徵，故有資力者，固應強制其參與，對於有保護需要而無充分資力者，尤應多加照顧，乃國家基於「社會安全」之基本國策應負之責任。強制投保，限制個人自由權的措施所追求的公益目的，無非為促進社會互助、危險分攤，使中低收入所得者亦能同獲保障。倘若特別優厚部分人群之保險給付，以致全體被保險人負擔之保險費增加，適與實施社會保險之上開意旨背道而馳。
１．憲法第十九條至第二十一條所定人民義務條款，並不必然否定、排除立法者另外創設其他法定義務（例如強制加入全民健康保險）的憲法容許性。
２．強制納保規定將會對人民的人格發展自由（自我決定權）以及財產權構成限制，其就此必須合於憲法第二十三條及其所蘊含之比例原則的規範要求。全民健康保險法係屬公法或社會法的屬性（在此領域自無私法自治原則之適用）在強制納保的條款之下，人民的人格發展自由與財產權將受到限制。
３．憲法第十五條所定的生存權保障，亦為本案所未明示的審查基準。國家若以人民未繳納保費為由而拒絕提供此種基本醫療給付，將違反憲法保障生存權所含「禁止不足給付原則」的要求。
４．有關繳交保險費之義務人範圍以及保險費率差異規定．現行全民健康保險法就此所為的差別待遇規定是否合乎平等原則的合憲性問題。
四．施文森大法官部分不同意見書──全民健康保險法之強制全國人民參加健保是否在對人民課以參加健保之法律義務？
我國憲法即社會安全制度發展趨勢，於第一百五十五條揭示社會保險、社會扶助、及社會救濟為三大社會福利措施，兼採並行，於平等之基礎上造福全體人民；又增修條文第十條第五項規定，國家應推行全民健康保險，而健保法即為貫徹此等憲法及增修條文規定之意旨而制定，使人民得經由參加及給付一定對價，於生育及傷病事故發生時獲取醫療給付。
全民健康保險既為社會保險之一種，其強制性乃制度設計之本質使然，健保法之將具有該法第十條規定資格之人民一律納保，即係出於國家資源共享與所得重分配之理念及前開憲法基本國策而施加於人民之福利，非如多數意見所謂基於危險分攤之考量，與一般由人民單向付出之法律義務不能相提並論。
爭點三.健保法之強行將公、勞、農保中醫療保險部分納入健保,對原已參加勞保、公保、農保等社會保險之人民而言，實施全民健保後或保費負擔加重或給付水準降低，有違信賴保護原則;侵害原已參加公、勞、農保者之既得利益，因而構成違憲 。
一.解釋文多數意見：
已依法參加公、勞、農保之人員亦須強制其加入全民健康保險，係基於整合公勞農保之醫療給付，建立全國單一、公平之健康保險體系之目的，具有促使醫療資源合理分配，發揮社會保險之功能,為增進公共利益所必要，難謂有違信賴保護原則。立法機關盱衡社會發展之需要，制定或修改法律，變更各項社會保險之規定，建立符合憲法意旨之社會安全制度，不生違背信賴保護利益之問題。惟針對農民健康保險條例醫療保險部分,關於人民之權利義務者,僅以行政院函釋為權宜措施,認為有欠允當 。
二. 吳大法官庚協同意見書
信賴保護原則之適用，並非毫無條件，必須審酌符合信賴保護之利益的性質以及衡量公益與私益之保障何者具有較高價值,倘制定法規係針對將來發生之事實關係而適用，且公益因此而獲致益處顯然大於相對人或其他利害關係人之私益者，即非法所不許。以制定新的法律，變更各項保險條件，被保險人縱受不利影響，衡諸上開說明與信賴保護原則之適用，並無違背之處。何況吾國過去舉辦之各項社會保險，並非真正之對價關係 ，實施全民健保使數百萬原本不在社會保險體系內之國民同霑利益，獲得平等的醫療照顧，符合分配正義之理念。
三．孫森焱大法官協同意見書
全民健康保險施行後，公務人員保險法及勞工保險條例各相關規定即明定停止適用，係為建立全國單一、普遍而公平之健康保險體系之目的，具有促使醫療資源合理分配，發揮社會保險之功能。立法機關為整合公、勞、農之醫療給付，，致實施全民健康保險之前後給付有所變更，應係出於合理分配醫療資源之故，不生違背信賴保護利益之問題。
四．施文森大法官部分不同意見書－健保法之強行將公、勞、農保中醫療保險部分納入健保是否侵害原已參加公、勞、農保者之既得利益，因而構成違憲？
基於１．社會保險非社會救助。２．原公保中之醫療保障在制度之設計上與健保不同。３．健保損及公保被保險人原應享有之權益，但此項變更，除非對變更前已參加社會保險之被保險人有利，不得使之溯及既往。健保法於八十四年三月一日付諸實施後，若竟對施行日前已參加公、勞、農保之被保險人一律強行適用，必然使此類被保險人遭受如左之不利益：如保險費負擔增加、自負額提高、給付範圍縮減、不保事故增加：公、勞、農保僅將戰爭及犯罪行為所致之事故不保在內，而４．基於社會保險而取得之權益屬公法上財產請求權，應受憲法財產權保障，社會保險權益屬於公法上財產請求權之雙向對待給付式者，其應受憲法財產權保障已無容置疑。
據上分析，健保法對於其實施前業已有效存在之各種社會保險中有關醫療給付部分，究應如何為適當之銜接與調和，多有設想欠周之處，其制度設計之粗糙，已屬顯而易見。健保關及全國人民權益，健保法規定之當否確需自平等原則、比例原則、信賴保護原則及憲法保障財產權意旨等層面及角度從嚴加以檢驗，惜多數意見對於公、勞、農保之被保險人，應否按健保施行日之前或之後為區隔，未詳為釐清，僅以「係增進公共利益所必要，難謂有違信賴保護原則」，將健保置於社會福利同一基礎上為檢驗，使八十四年三月一日之前已參加公保之被保險人，其權利因而受到侵害。此一結果，要非本席所樂見，爰陳不同意見如上。
肆 評論---個人意見
一.實施全民健保的後遺症
勞工反映健保是「劫貧濟富」，被罵為「賤保」，咸認越保越差；而公務員則認為「劫富濟貧」，被說成「倦保」，大都不想保、懶得保（立法院議案關係文書）。
(一).Cost醫療成本
小病浪費醫療資源,財團醫院錢坑黑洞,有利可圖,致醫療成本大增,債留子孫。
(二).Quality醫療品質
1.醫師費用低廉,以量補價,醫師無暇研究發展。
2.醫病關係冷漠,造成醫療糾紛,增加醫師防衛醫療行為。
3.健保業務不當擴展, ,順勢推動家庭醫師,醫藥分業, 9整合性照護制度,辦預防保健,鉅災疫病 ,包山包海,造成財務危機,醫療品質更形低落。
(三).Accessibylity醫療可近性
1.小病泛濫醫療,造成民眾大病反而無法得到保險保障。
2.為順應低收入族群的醫療可近性,反向提昇高科技醫療的門檻,造成高收入族群的醫療不可近性。
二.暫緩實施全民健保的可行性？
憲法第一百五十五條:國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。
憲法第一百五十七條:國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。
憲法增修條文第十條第五項:國家應推行全民健康保險, 並促進現代和傳統醫藥之研究發展。
伍 結論—制度變動或法律現狀
一.大法官要求有關機關仍應本於全民健康保險法施行時，該法第八十五條 限期提出改制方案之考量，適時通盤檢討改進 ，施文森大法官在部分不同意見書更具體指陳出確存有部份規定，諸如（A）被保險人分類之是否妥當（第八條）、(B）作為保險費計算基礎之投保金額除薪資外，應否兼及被保險人之其他實際所得（第二十二條）（C）保險費之全額補助以社會救助法規定之低收入戶戶長為限之規定是否過嚴（D）滯納金之加課固為促使投保單位及被保險人按時交付保險費所必要，然以未繳清保險費、滯納金及未繳付之自行負擔費用，作為拒絕給付之理由，其所使用之手段是否過當，以致違反比例原則（E）第三十條至第三十五條所設定之自行負擔比率是否過高，致逾一般中低收入者所能承擔之程度、及（F）第八十二條所規定之代位請求權應否及於其他一切加害人等，似多不符前開意旨之處，其從速檢討修訂，使健保更形公平合理，確有必要。
全民健康保險法第八十九條 規定，係指行政院應於本法實施二年後，重新檢討本法實施所面臨問題，並向立法院提出修正案而言。雖然行政院於八十六年七月二十三日已依同條規定向立法院提出全民健康保險法修正草案，故不發生本法效力存否之問題，但直94年8月23日才又提出具體的全民健康保險法修正草案,但至今亦無法三讀通過。
二.大法官認為農民健康保險條例於全民健康保險法施行後，關於其醫療保險部分，係以行政院函釋為權宜措施之依據 ，有欠允當，有關機關尤應注意及之。
但查農民健康保險條例在本解釋文解釋日期(民國 88年1月29日)後,歷經89年,91年兩次修法 ,仍未針對此點修正改善。