大法官釋字第310號 內政部限制領老年給付勞工再領傷病給付之函釋違憲？

大法官釋字第三一0號
內政部限制領老年給付勞工再領傷病給付之函釋違憲？
壹 事實
一、源起
聲請人於民國六十二年加入欣欣木業股份有限公司生產行列，旋即參加勞工保險，於民國七十七年五月因罹患腦血管意外動脈硬化心臟病住院，住院之同月，引發腦血管病變中風，於同年六月，轉院竹東榮民醫院繼續治療，同年七月，服務公司以格於規定，七十七年七月二十一日辦理退保並請領老年給付，聲請人依據勞工保險條例第二十條前段「被保險人在保險有效期間所發生之傷病事故，於保險效力停止後，必須連續請領傷病給付或住院診療給付者，一年內仍可享有該項保險給付之權利」繼續住院一年，於七十八年七月二十日出院。

二、申請給付經過
聲請人申請民國七十七年八月一日至七十八年二月二十八日不能工作期間之住院診療給付與傷病給付，勞保局雖核准發給其住院診療給付，但該局認聲請人已於七十七年七月二十一日退保並請領老年給付在案，復依下列三項依據而否准所請，拒發傷病給付，故聲請人不服，循序申請審議及提起訴願、再訴願、行政訴訟均遭決定駁回。
（一）內政部六十九年六月十三日臺內社字第一七七三一號函釋：「勞工保險傷病給付與老年給付，同為保障被保險人，因傷病不能工作或老年未工作，收入短絀之生活，被保險人退職，依規定退保，并請領老年給付者，自不得再依勞保條例第二十條規定，請領傷病給付。」
（二）勞委會七十六年十二月二日臺（七六）勞保字第四○三八號函釋：「被保險人於住院中經投保單位申請退保時，已符合申領老年給付之要件而未提出申請，應可依勞工保險條例第二十條規定請領傷病給付，惟被保險人退職依規定退保並請領老年給付者，自不得依同條例同條文規定請領傷病給付。」
（三）申請之傷病給付非屬連續

貳 爭點
一、勞保老年給付與傷病給付間是否存有競合關係?
（一）聲請人
1.聲請人依勞保條例第二十條前段「被保險人在保險有效期間所發生之傷病事故，於保險效力停止後，必須連續請領傷病給付或住院診療給付者，一年內，仍可享有該項保險給付之權利。」一年內，仍可享有該項保險給付之權利。其立法考量，應係勞保效力消失以前，被保險人已盡了應可獲得該二項給付之義務，故其權利不會因資方退保而消失，形成無病投保，有病退保，盡了義務，而沒權利。
2.給付除依勞保條例要件外，均依被保險人所盡義務、投保年資、金額等決定，且除有明文規定者外多併行而不悖，勞保給付目的，其性質都相同，名稱各異，但均殊途同歸，無不是為勞工發生意外事故，改善其生活短絀之需，非保險人領取某種給付，生活改善了，即不應領取其他給付。
3.數百萬勞工，逐年因病住院，多次領取傷病給付者，其於領取老年給付時，不會因其投保期間多次領取傷病給付而影響其應得的老年給付，這足以證明，各項給付之獲得，並無關連與牴觸。
4.如謂退保領取老年給付後，不得再領傷病給付，又如何解釋原告於退保後仍獲得一年之住院診療給付。
（二）勞保局
1.勞保條例第三十三條規定：「被保險人遭遇普通傷害或普通疾病住院診療，不能工作，以致未能取得原有薪資，正在治療中者，自不能工作之第四日起，發給普通傷害補助費及普通疾病補助費。」、第五十八條第一項第一款、第二項規定：「參加保險之年資合計滿一年，年滿六十歲或女性被保險人年滿五十五歲退職者，得請領老年給付。被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險。」上開勞工保險傷病給付與老年給付，其立法用意同為保障被保險人因傷病不能工作或老年不能工作，收入短缺後之生活，故被保險人退職依規定退保，並請領老年給付者，不得再請領傷病給付。然傷病給付與住院診療給付之目的及性質不同，聲請人縱於退保後請領住院診療給付，尚與其所領老年給付不牴觸。法理依據尚有：
（1） 勞工保險條例第十九條第一項：「被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」
（2）同條例第二十條第一項前段規定
（3）內政部第一七七三一號函釋
二、內政部第一七七三一號函釋是否牴觸勞工保險條例第二十條第一項？
（一）聲請人
1.該函釋扭曲勞保條例第二十條規定，顯然違法。蓋被保險人退職，依規定退保，併請領老年給付，對被保險人已盡義務應有權利，沒有任何關連與影響，不可以隨意之認定，將該傷病給付予以剝奪。
2.該函釋不具法律效力，官署如能以行政命令隨意認定，將法律所規定人民之義務和權利，隨意增添或剝奪，則法律何用？
（二）勞保局
1.參照勞工保險條例第二十一條第二項「依前項規定領取老年給付者，不得再依死亡給付之規定請領任何喪葬津貼及遺屬津貼。」及第二十一條之一「被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付」規定，已領取老年給付者不得再依死亡給付之規定請領任何喪葬津貼及遺屬津貼或殘廢給付之立法精神，殊為當然之解釋。函示與勞工保險條例第二十條第一項規定並無牴觸，自得予以適用。
三、申請之傷病給付為連續否?
（一）聲請人
1.聲請人七十七年七月份診斷書住院診療日期係載明自七十七年七月一日起至同年同月之三十一日，而該院曾領取原告自七十七年七月二十日退保後依勞工保險條例第二十條規定仍住院至七十八年七月十九日止一年期之醫療診斷給付，足證聲請人於七十七年七月二十日退保後仍繼續醫療，並無出院，而係因服務公司承辦人作業關係，誤另自七十七年八月一日始申請傷病給付，故傷病事故未中斷連續，仍符合勞工保險條例第二十條第一項規定，勞保局指聲請人未能連續申請，顯與事實不符。
（二）勞保局
1.其既已退職，並申領老年給付，依前揭內政部及行政院勞工委員會函示，縱屬退保後連續住院，亦不得再行申領傷病給付。
参 解釋文
勞工保險條例規定之傷病給付，乃對勞工因傷病不能工作，致未能取得原有薪資所為之補助，與老年給付係對勞工因退職未能獲取薪資所為之給付，兩者性質相同，其請領老年給付者，自不應重複請領傷病給付。內政部中華民國六十九年六月十三日臺內社字第一七七三一號函示：「被保險人退職，依規定退保，並請領老年給付者，自不得再依勞工保險條例第二十條規定，請領傷病給付」，與上述意旨相符，尚不牴觸憲法。
肆 評論
勞保局多以函釋之名義代替法律限制或規範勞保被保險人之權利義務已行之有年，其逾越勞保條例之範圍、內容，並增加其所未設之限制，故勞保局以相關函釋取代法律效果之違法性，已極明顯，不待贅言。本號內政部限制領老年給付勞工再領傷病給付之函釋是否違憲一案，本文僅檢討聲請人與勞保局所爭執之勞保老年給付與傷病給付間是否存有競合關係，若存有競合關係，依內政部六十九年六月十三日臺內社字第一七七三一號函釋，將影響勞保條例第二十條前段之適用。
蓋勞保制度之給付種類雖然名目眾多，但關於殘廢給付與老年给付之間，即存有類似之競合關係 ，由本案勞保局舉出勞工保險條例第二十一條第二項「依前項規定領取老年給付者，不得再依死亡給付之規定請領任何喪葬津貼及遺屬津貼。」與第二十一條之一「被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付」為例，而主張「已領取老年給付者不得再依死亡給付之規定請領任何喪葬津貼及遺屬津貼或殘廢給付之立法精神，殊為當然之解釋」，如被保險人因殘廢不能繼續從事工作，具有請領殘廢給付及老年給付條件者，僅得二擇一選領，其主因即在於殘廢給付與老年给付皆為保障工人在脫離工作後之收入，為維持其經濟生活而給予之薪資補助，故勞保不為重複給付。本案所爭內政部六十九年六月十三日臺內社字第一七七三一號函釋亦對傷病給付與老年给付作出類似解釋 ，認為二者給付之目的相同，皆為保障被保險人，因傷病不能工作或老年未工作，收入短絀之生活，所為之補助費，老年給付與傷病給付二者給付目的相同，自不得重複請領，而本號大法官釋字亦認同此函之見解。
惟經查勞保條例當初設立之立法院公報中未明言傷病給付與老年給付之目的相同與否，故本文自勞保條例第33條關於傷病給付之規定「被保險人遭遇普通傷害或普通疾病住院診療，不能工作，以致未能取得原有薪資，正在治療中者，自不能工作之第四日起，發給普通傷害補助費或普通疾病補助費。」推知，傷病給付之目的，旨應在使被保險人發生「傷病事故」於治療中，因不能工作致喪失或中斷收入者，未能領得原有薪資期間，為維持其經濟生活而給予之薪資補助，待其傷病治療完畢，被保險人能重回職場工作，能自行維持經濟生活所需，且依該條例第35條「普通傷害補助費及普通疾病補助費，均按被保險人平均月投保薪資半數發給，每半個月給付一次，以六個月為限。但傷病事故前參加保險之年資合計已滿一年者，增加給付六個月。」的給付方式亦能明確得知傷病給付係按被保險人平均月投保薪資半數發給，每半個月給付一次，為分期給付之一種，因此給付可能為實際之生活保障補助，故「傷病給付」之性質應係事件性、暫時性、損失填補性。
勞保條例第58條規定，「老年給付」旨在為凡已達到法定累計年資而退職之所有勞保被保險人，以保障其退休生活所提供之給付，其目的意係用來養老，或保障被保險人扶養之家屬未來長期生活安全 ，併參本條例第59條「被保險人依前條第一項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿一年按其平均月投保薪資，發給一個月老年給付；其保險年資合計超過十五年者，其超過部分，每滿一年發給二個月老年給付。但最高以四十五個月為限，滿半年者以一年計。」給付方式可知，老年給付係按被保險人累計年資深淺而定其給付金額，且未設有如傷病給付般之分期給付規定，而係與殘廢給付、死亡給付同為一次請領之方式，可於退職時一次全數領回，因此「老年給付」本質乃為累計性，酬勞性。
綜上所言，「傷病給付」與「老年給付」二者雖皆以被保險人投保薪資為給付基準，但二者之給付時點、目的與對象已明顯不同，且以投保薪資為基準幾乎是社會保險現金給付之通例，故勞保局引用該條例第二十一條之一同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付之規定，認該函與勞工保險條例第二十條第一項規定並無牴觸之主張，乃係對傷病給付性質之一大誤解，因該第二十一條之一之立法精神在於老年給付與殘廢給付性質同為保障被保險人無工作後之經濟生活，故被保險人僅得擇一請領，但老年給付與傷病給付性質截然不同，當然不能以第二十一條之一或第一七七三一號函釋否定勞保條例第二十條前段之適用。
況「傷病給付」與「老年給付」若真如本號解釋以及該函釋所稱二者給付目的相同，二者應僅能擇一選領，則勞保被保險人因病住院，多次領取傷病給付者，嗣後其於退職領取老年給付時，即會因其投保期間已多次領取傷病給付而無法領取老年給付或僅能領取部份比例之老年給付。然實務上，因生病住院而多次領取傷病給付之被保險人於嗣後符合法定資格退職時，仍可領取老年給付，故勞保局實應認二者給付目的有所不同，才會準許核發。換言之，本案聲請人因先領取了老年給付，而無法再領取傷病給付，但其他先領取傷病給付的勞工於退職時，卻亦能領取老年給付，此僅以實務上領取順序的先後不同來決定被保險人可否領取給付，已使被保險人權益蒙受重大損失，此應非勞保局之原意，而是勞保給付制度的設計不良所致，應立即修法匡正。因此「傷病給付」與「老年給付」之獲得，並無關連與牴觸，無內政部第一七七三一號函釋與本號解釋所稱給付目的相同之競合問題，本號解釋聲請人應有勞保條例第二十條前段之適用。
至於聲請人申請之傷病給付日期是否為連續的問題，自77年至現行勞保條例(民國92年1月13日)第二十條，皆要求被保險人在保險有效期間所發生之傷病事故，必須「連續請領」傷病給付或住院診療給付，於保險效力停止後一年內才享有保險給付之權利。本文以為，該條文要求被保險人須因保險期間之傷病「連續住院」至退保後，才予給付，此不但影響被保險人權益甚深，其所持理由亦甚難接受，應認為只要傷病事故發生於投保期間，其後即使保險效力停止，因該同一傷病皆可在一年內請領傷病給付與住院診療給付，始符合勞保條例第二十條第一項保障勞工之立法意旨，否則將造成強迫勞工「連續」住院一年之奇怪現象。再者，縱因投保單位之作業疏失所致「非連續請領」給付，被保險人無任何過失，亦無法請領傷病給付（本案即為顯例），該條文顯將被保險人是否連續請領作為能否核發傷病給付之要件，本文認此應無關聯，只須被保險人能出示証明或勞保局能查證其確因保險期間之同一傷病所致之後續住院治療，即可核發給付，否則目前將投保單位之作業疏失歸咎被保險人，導致被保險人之權益莫名消失，或嚴苛地要求被保險人須因保險期間之傷病「連續住院」至退保後之立法，甚為可議。其後行政院勞工委員會89年9月19日臺89勞保3字第0041691號函 雖將法條中「必須連續請領傷病給付或住院診療給付者」等文字刪除，足見相關單位亦認此文句為不必要之贅文，故另起本函來解決實務問題，然此應以修法為當，函釋僅能於其細節性、技術性之部分加以補充，勞保局不宜慣以函釋代替法律效果，本文建議立法者即進行修正相關法條，將更妥切。
伍、法規沿革
一、 勞工保險條例(民國77年1月15日)
(下列條文除第五十八條外，仍沿用至今)
第19條第1項「被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」
第20條第1項前段「被保險人在保險有效期間所發生之傷病事故，於保險效力停止後，必須連續請領傷病給付或住院診療給付者，一年內仍可享有該項保險給付之權利」
第21條第2項「依前項規定領取老年給付者，不得再依死亡給付之規定請領任何喪葬津貼及遺屬津貼。」
（立法理由:領取重殘廢給付者大多無法繼續工作，且其給付額較高，可代替遺屬津貼之功能，如符合第五十七條規定者，其保險效力即告終止，自不得再領取死亡給付。但輕殘廢者，其給付金額既少，領取給付後尚可繼續工作者，於其死亡後，自仍可依規定由其當序受領遺屬津貼者請領死亡給付。又無遺屬者，其喪葬津貼既已由負責埋葬之人請領，自不得再重複領取，爰將第二項條文中之「殘廢給付或」及「或給與喪葬津貼」等字予以刪除。）
21條之1「被保險人因殘廢不能繼續從事工作，而同時具有請領殘廢給付及老年給付條件者，得擇一請領殘廢給付或老年給付」
（立法理由:被保險人於領取殘廢給付後，如因殘廢不能繼續工作，依第五十七條之規定，其保險效力即行終止。保險效力既應終止，自不得再請領老年給付。惟被保險人如同時具有請領殘廢及老年給付條件者，在其領取殘廢給付前，保險效力依規定既仍存在，自可比較二種給付之受益實惠，擇一請領，爰增訂本條。）
33條「被保險人遭遇普通傷害或普通疾病住院診療，不能工作，以致未能取得原有薪資，正在治療中者，自不能工作之第四日起，發給普通傷害補助費或普通疾病補助費」
58條「被保險人合於左列規定之一者，得請領老年給付：
一、參加保險之年資合計滿一年，年滿六十歲或女性被保險人年滿五十五歲退職者。
二、參加保險之年資合計滿十五年，年滿五十五歲退職者。
三、在同一投保單位參加保險之年資合計滿二十五年退職者。
四、擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿五年，年滿五十五歲退職者。被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險。」
(92/1/13)
58條「被保險人合於左列規定之一者，得請領老年給付：
一、參加保險之年資合計滿一年，年滿六十歲或女性被保險人年滿五十五歲退職者。
二、參加保險之年資合計滿十五年，年滿五十五歲退職者。
三、在同一投保單位參加保險之年資合計滿二十五年退職者。
四、參加保險之年資合計滿二十五年，年滿五十歲退職者。
五、擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿五年，年滿五十五歲退職者。
被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險。」