大法官釋字第568號 勞保條例細則以投保人欠費將被保人退保之規定違憲

大法官釋字第568號
勞保條例細則以投保人欠費將被保人退保之規定違憲
壹 事實---聲請釋憲文案例
一.郭蔣○○聲請書(中華民國九十一年四月二十二日)
(一)本件○○公司被保險人郭○○自民國七十八年三月二十二日起加入勞工保險，嗣於八十七年八月二十一日死亡，其受益人即聲請人於同年十月六日申請本人死亡給付，勞工保險局以○○公司因積欠保險費及滯納金(八十五年十月份至八十六年九月份,其間五、六個月有短暫積欠保費之情形)，經限期清償仍未繳納，於訴追後由法院發給債權憑證，並依勞工保險條例施行細則第十八條規定，自八十六年九月三十日起將該公司原參加保險之勞工全體予以退保，從而被保險人死亡時並非保險有效期間所發生之事故，不得請領死亡給付為由駁回其聲請，聲請人不服循序提起訴願、再訴願遞遭決定駁回，復經最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決駁回確定。

(二)最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決(民國九十一年一月二十四日)判決駁回理由
1.按「被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」「被保險人在保險有效期間所發生之傷病事故，於保險效力停止後，必須連續請領傷病給付或住院診療給付者，一年內仍可享有該項保險給付之權利。」為勞工保險條例第十九條第一項及第二十條所規定。被保險人郭○○既已於八十六年九月三十日退保，保險效力已於當日二十四時終止，其於八十七年八月二十一日突發心臟功能衰竭死亡，係保險效力停止後發生之事故，自不得請領死亡給付。
2.勞工保險係社會保險之一環，乃依據保險學理而設計，有其損益平衡之原則與危險分散、納費互助之精算基礎，故有一定之費率計算、給付標準暨加退保與保險事故之成立要件。因此，發生保險事故請領保險給付，自應以保險效力存在為前提，首揭勞工保險條例第十九條第一項定有明文。
3.經查，本件○興公司被保險人郭○○其於保險有效期間並無因心臟疾病門診診療紀錄，核無勞工保險條例第二十條規定之適用為由，核定不予給付。
4.「投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保，其保險效力之停止，應繳保險費及應加徵滯納金之計算，以通知限期清償屆滿之日為準。」復為同條例施行細則第十八條第二項所明定。
5.施行細則第十八條有關退保之規定，係依該條例第七十七條立法授權而訂定，無違其母法，應認有效，自得適用於本件之審理。
二、聲請解釋憲法之目的：施行細則第十八條有關退保之規定有違其母法:
聲請人認確定判決適用之勞工保險條例施行細則第十八條，逾越勞工保險條例之規定，其內容增加法律所無之限制而有違憲疑義，爰聲請解釋。
（一）行政機關自訂勞保條例施行細則第十八條規定已違其母法，應認無效，聲明撤銷原處分。
（二）被保險人於投保有效期間就診之診療紀錄，經醫師診斷既已形成心臟病，故亦可適用本條例第二十條 規定，應准許所請之死亡給付。
三、疑義或爭議之性質與經過，及涉及之憲法條文：
1.按中央法規標準法第五條第二款規定：「人民之權利義務應以法律定之。」第六條亦明文「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」又「法律僅概栝授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」司法院釋字第三六七號亦著有解釋。
2.勞工保險條例全文，除第十七條第五項規定，該條例第九條之一規定之被保險人逾二個月未繳保險費者，以退保論外，其餘均無強制退保之規定。
3.依法而言，被保險人是○興公司雇主，只限於本條例第十七條第一、二項 ：依法訴追。第三項：保險人於訴追之日起，在保險費及滯納金未繳清前，暫行拒絕給付，並未限制退保規定。
4.本案被保險人曾於八十五年八月十一日勞保有效期間內因身體不適前往高雄縣劉內兒科診所就診紀錄,當時主治醫師就發現先夫血壓確實偏高，與此次八十七年八月二十一日因突發心臟功能衰竭死亡相關疾病有絕對關係,應符合勞保條例第二十條第一項得請求死亡給付之規定。
貳 爭點
勞保條例細則以投保單位欠費,而逕行將被保險人退保規定是否違憲？
參 解釋---大法官解釋文與協同意見書(92年11月14日)
一.勞工依法參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障
(一).多數意見認為:勞工保險係國家為實現憲法第一百五十三條保護勞工生活及憲法第一百五十五條、憲法增修條文第十條第八項實施社會保險制度之基本國策而建立之社會安全措施，為社會保險之一種。
(二).大法官許宗力協同意見書:贊成多數通過之違憲結論，不僅就系爭規定形式上違反法律保留原則立論，實質內容上亦認為與憲法實施社會保險，以保護勞工之意旨有違。
俟該診察項目之效益及安全性經證實，且醫事服務機構之技術已普遍成熟後，再擇機檢討，納入支付標準。旨,端視投保單位在勞工保險關係中所居地位而定。勞工保險關係應認為係存在於保險人國家（勞保局為代表）與被保險人勞工之間，兩者才是保險關係之當事人 ，作為投保單位之雇主，並非當事人 ，而純粹是基於社會連帶關係以及勞動僱傭關係對勞工的照護義務，才被國家課予繳納部分保險費義務之第三人。雇主既然並非保險關係的當事人，因此不宜以處理商業保險關係之同一邏輯，逕以投保單位積欠保險費即導出可對被保險人退保之結果。系爭規定以可歸責第三人之事由，而使有保護必要之被保險人勞工承擔被退保之不利後果，即難謂與憲法要求實施社會保險，以保護勞工之意旨相符。
二.關於保險效力之開始、停止、終止及保險給付之履行等事由，係屬勞工因保險關係所生之權利義務事項，攸關勞工權益至鉅，其權利之限制，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第二十三條之規定
(一).多數意見認為若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。
勞工保險條例施行細則第十八條關於投保單位有歇業、解散、破產宣告情事或積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保；有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保之規定，增加勞工保險條例所未規定保險效力終止之事由，逾越該條例授權訂定施行細則之範圍，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不予適用。
(二).大法官廖義男協同意見書: 贊同以該命令牴觸法律及違反法律保留原則，應屬違憲。
該施行細則規定保險人於投保單位積欠應繳之保險費及滯納金，強制執行無效果或顯無清償可能時，即得逕將被保險人退保，使其喪失被保險人資格，而不能行使基於勞保關係所生權利，是否已逾越確保保險財務之健全，與勞工保險永續經營之必要程度而違反比例原則，則未有明確交代。
(三).大法官許宗力協同意見書認為系爭規定於憲法所保障之平等原則有違。
同樣有保護需要之勞工，有的有幸因雇主未積欠保費，即持續享有勞工保險之保護，有的不幸因雇主積欠保費，即被剝奪勞工保險之保護，其以雇主有無積欠保費作為差別待遇之基準，已與勞工保險保護勞工之立法意旨欠缺正當、合理之關連。即便將被保險人予以退保也不是達成健全保險財務目的之最小侵害手段，蓋縮減保險給付範圍，或增加不保事故等等，與退保相較，都是同樣能有效達成目的，卻對被保險人較小侵害之手段。
(四).大法官許玉秀協同意見書進一步認為社會保險不同於一般商業保險
實質上，該施行細則第十八條第二項以積欠保險費及滯納金為退保事由，與一般商業保險的規定無異,沒有考慮勞工保險屬於社會保險的特殊性質，即便以法律定之，是否即無疑義，仍有澄清必要，否則仍無法排除本解釋可能促使國家財政惡化的疑慮。
三. 勞工保險條例並未規定保險人得以逕行將被保險人退保
(一).多數意見認為勞工保險條例並未規定保險人得以上開事由逕行將被保險人退保勞工保險條例對於投保單位逾期繳納保險費者，規定保險人於法定寬限期間經過後，應加徵滯納金，若於加徵滯納金十五日後仍未繳納者，應依法訴追，並自訴追之日起，在保險費及滯納金未繳清前，發生暫行拒絕給付之效力 ，並未規定保險人得以上開事由逕行將被保險人退保。
(二).大法官廖義男協同意見書:得否參加勞工保險而為被保險人及得否將之退保，其關鍵應以是否具有勞工身分為斷。按勞工依法參加勞工保險及因此所生公法上權利，既受憲法保障，則得否參加勞工保險而為被保險人及得否將之退保，其關鍵應以是否具有勞工身分為斷。至於已否繳納保險費，至多僅能影響被保險人行使基於勞保關係所生權利之範圍，而不應與保險人得否因此將被保險人予以退保相關連。
(三).大法官許宗力協同意見書:系爭規定背離立法者先前既已創設「被保險人已繳納保險費者應例外處理」此一具有體系規範意義之法律原則
立法者無論在全民健康保險法第三十條第三項 或農民健康保險條例第十四條第二項 ，乃至勞工保險條例第十七條第三項 ，均已於但書明定，被保險人應繳部分之保險費已扣繳或繳納於保險單位者，不因投保單位積欠保險費及滯納金而對其發生暫行停止給付之效力。，則除非有更重大公益之考量，否則即不能背離此原則，以維持法律體系之一貫性 。
(四).大法官許玉秀協同意見書引用施文森大法官的論著 ,認為就保險制度的長遠發展來看，退保更不會是社會保險原理所應該容許的概念
許玉秀大法官除闡釋解釋文所揭示的「社會保險特質在於它是強制保險」,並認為事前審查,其保險費用，類似於完成特定社會安全所必須負擔的基本稅賦，沒有人會因為未繳稅捐而被排除於社會生活體系之外，而不能使用稅收所建設的設施，因此也沒有被保險人會因為欠繳保費，而被排除於保險體系之外，因為這個保險體系是基於特定社會安全目的而建立。
就國家承擔大部分的負擔而言，社會保險的確包含部分的福利思想,但並不是單向的施恩，而是被保險人同時承擔自己和他人的風險,保險制度真正有別於福利制度之處，在於保險制度是利用風險管理方式，預先儲備排除風險的花費，預繳的保險費透過既有的儲蓄制度，加倍累積數額，增加被保險人排除風險的能力, 資力強的被保險人，包括國家會分擔資力弱的被保險人的風險,因而結論是「單純因為投保單位欠繳保險費，而予以退保，不僅僅無法滿足現行社會保險體系下的勞工保險目的，就保險制度的長遠發展來看，退保更不會是保險原理所應該容許的概念。」
四.於投保單位積欠應繳之保險費及滯納金，國家就社會保險制度,亦宜依比例原就被保險人是否已繳納保險費或有無其他特別情事，予以斟酌處置
(一).多數意見認為如被保險人應繳部分之保險費已扣繳，或繳納於投保單位者，不因投保單位積欠保險費及滯納金，而對其發生暫行拒絕給付或退保之效力
為確保保險財務之健全，與勞工保險之永續經營，國家就社會保險制度縱有較大之自由形成空間，若許保險人得將被保險人予以退保者，亦宜依比例原則就被保險人是否已繳納保險費或有無其他特別情事，予以斟酌而有不同之處置。
(二).大法官廖義男協同意見書:認為該項規定有違比例原則，並與憲法保護勞工之意旨與社會保險精神不符，不僅未考慮被保險人應繳部分之保險費已否扣繳或繳納於投保單位，即必須承擔可歸責於投保單位行為之不利結果，喪失被保險人資格，亦不問被保險人是否仍具有勞工身分，即使其喪失憲法所保障參加勞工保險之權利，有違比例原則，並與憲法保護勞工之意旨與社會保險精神不符，就此應予指明。
(三).大法官許宗力協同意見書:認為在雇主積欠保費之被保險人勞工中，無分被保險人是否已繳納其應繳之保險費，僅以投保單位積欠其應繳之保險費，強制執行無效果或顯無清償可能為理由，即允許保險人得逕將被保險人一律予以退保，其對已繳納應繳保險費之被保險人所造成平等法益之侵害，亦難認合憲。
五.勞工參加勞工保險為被保險人，於保險有效期間內發生保險事故者，被保險人或其受益人得依法向保險人請領保險給付 。
大法官廖義男協同意見書:認為被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，即得依勞工保險條例規定，請領保險給付，並不以保險費已否繳納為保險效力開始或停止之要件。即令無一定雇主或自營作業而參加職業工會或漁會之勞工被保險人，欠繳其應負擔之保險費，於加徵滯納金十五日後仍未繳納者，亦僅予保險人暫行拒絕給付之效力 ，並未得將被保險人予以退保，終止勞保關係。
肆 評論---個人意見
一. 大法官雖認為本聲請解釋憲法文誤引同條項第一款 作為聲請之依據，仍予以解釋之雅量
按本件聲請人因勞保事件，認最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決所適用之勞工保險條例施行細則第十八條規定有牴觸憲法之疑義而聲請解釋，雖未載明係以司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款 就人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法疑義者，得聲請解釋憲法之規定為據，而誤引同條項第一款作為聲請之依據，惟其聲請書既已具體指摘前開確定終局判決所適用之勞工保險條例施行細則第十八條規定牴觸母法，增加法律所無之限制，應宣告無效等語，應認符合前開審理案件法第五條第一項第二款規定之要件，爰予受理，合先敘明。
二. 最高行政法院九十一年度判字第一五六號判決文中僅以一句「至於施行細則第十八條有關退保之規定，係依該條例第七十七條立法授權而訂定，無違其母法，應認有效，自得適用於本件之審理。」作為判決理由,毫無說理可言,似嫌草率。
三.勞工參加勞工保險為被保險人，於保險有效期間內發生保險事故者，被保險人或其受益人得依法向保險人請領保險給付 ，但也有兩種例外情況 :一是解釋文有提及被保險人在保險有效期間所發生之傷病事故，若連續請領傷病給付或住院診療給付者,於保險效力停止後一年內仍可享有該項保險給付之權利;另一則是被保險人離職退保後，經診斷確定於保險有效期間罹患職業病者，得請領職業災害保險殘廢給付,由此等例行規定,足顯見本勞工保險極具社會保險保護勞工本旨之特色。
四.聲請人謂「本案被保險人曾於八十五年八月十一日因身體不適前往高雄縣劉內兒科診所就診紀錄,當時主治醫師就發現先夫血壓確實偏高，對於心臟血管方面應多加小心，與此次八十七年八月二十一日因突發心臟功能衰竭死亡相關疾病有絕對關係。據醫理見解，心臟病形成時潛伏期應長達數年之久，應於退保前即已罹患，絕非於逕自退保期間短短數個月內所能形成，因而肯定說：被保險人是在退保前的勞保有效期間內即發生心臟病，後因工作辛勞，突發心臟功能衰竭才發現心臟病，也應符合勞保條例第二十條第一項得請求死亡給付之規定。」,事實上根本那有心臟病潛伏期長達數年之久這種醫學原理可言?
本文認為聲請人不如用職業病或過勞死的說法來訴求,尚有醫學原理可據,蓋依勞工保險條例 第 20-1 條第一項即明文規定:「被保險人離職退保後，經診斷確定於保險有效期間罹患職業病者，得請領職業災害保險殘廢給付」,因為過勞死的案例有些是過勞引起中風或心血管疾病，有些則是過勞引起猝死,以今日世界潮流均已承認過勞死為職災的一種(雖我國勞保局認定仍是以「職業引起急性循環系統疾病診斷認定基準」做為判斷 ),至少「用絕非於退保期間短短數個月內所能形成，而是在退保前的勞保有效期間內即發生」之說法，尚有所本。
伍 結論──嗣後法令修正與法院判決之引用
一.民國 92年11月14日公布大法官釋字第 568 號解釋指出，施行細則第十八條規定顯已增加勞工保險條例所未規定之保險效力終止事由，逾越該條例授權訂定施行細則之範圍，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不予適用；上開條例第十七條第三項但書亦明定，被保險人應繳部分之保險費已扣繳或繳納於投保單位者，不因投保單位積欠保險費及滯納金而對其發生暫行拒絕給付之效力，併此指明。但勞工保險條例施行細則早於民國 92 年 05 月 14 日 568解釋文前已修正,而後至今都未再見過修正 (如下所示),解釋文謂「該條文不再適用」是否只具宣示意味,或有實質審判之效力?本文因而產生兩個疑點,值得進一步追蹤探討：
(一).本案可否再審或非常上訴,但因施行細則未改,審判結果會不會有所改變?
(二).違反大法官解釋,行政官員要不要負行政怠惰之責?或監察院可主動發動監察權予以彈劾?
勞工保險條例施行細則:第18 條:
投保單位有歇業、解散、破產宣告情事或積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保。保險效力之停止，應繳保險費及應加徵滯納金之計算，以上述事實確定日為準，未能確定者，以保險人查定之日為準。
投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保，其保險效力之停止，應繳保險費及應加徵滯納金之計算，以通知限期清償屆滿之日為準
二. 最高行政法院95,判,1810上判決要旨曰:該工會於84年12月11日以被保險人林永利未繳勞保費為由，擅自將其辦理退保，．．。實則，林永利縱欠繳其應負擔之保險費，按勞工保險條例第17條第4項、第19條第1項規定及上訴人於原審起訴主張司法院釋字第568號解釋意旨，亦僅生暫停保險給付之效力，被上訴人仍不得將被保險人予以退保，故林永利參加勞工保險之身分迄今並未喪失，被上訴人自難僅以被保險人嗣後未繳納保險費作為認定及處分依據。．．．是林永利以自營作業者身分及以上開工會為投保單位參加勞工保險之身分並未喪失。
三. 最高行政法院96,裁,1397判決要旨曰:上訴人於民國93年6月10日以受益人身分檢據向被上訴人請領其老年給付，被上訴人卻以限縮條款拒絕，致其18年的積蓄一無所有。按司法院釋字第568號解釋：「所謂的比例原則，勞保局應以勞工所繳的保費及其他特殊情況加以斟酌而有不同的處置。」,法官不禁也要質疑,連商業保險都有所謂的責任準備金，難道國家主導之社會保險會不如商業保險嗎？